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Jean-Ludovic Silicani : « le soutien à la création doit être maintenu mais déconnecté de la régulation des contenus »

Le président de l'ARCEP était l'invité de Pascal Rogard, lundi 12 novembre. Il a présenté l'autorité de régulation qu'il préside, et évoqué deux sujets d'actualité: la neutralité du net et l'éventuelle fusion CSA-ARCEP.

Si les auteurs connaissent bien le CSA, ils sont moins familiers de l'ARCEP, et Jean-Ludovic Silicani a commencé  par présenter l'institution qu'il préside.

Comme pour d'autres autorités administratives indépendantes œuvrant dans le champ économique, le rôle de l'ARCEP a été de créer un marché à partir d'une situation de monopole. L'ARCEP a ainsi été créée en 1997, au moment où le secteur des télécommunications est passé à un marché ouvert (4 opérateurs aujourd'hui). « Ce n'est pas la concurrence pour la concurrence mais la concurrence pour le développement et l'innovation », a précisé Jean-Ludovic Silicani. « Il s'agit de faire en sorte que chaque particulier, chaque entreprise, puisse choisir des offres de qualité à des prix abordables ». Autre objectif de l'ARCEP : participer à l'aménagement numérique du territoire, notamment dans le cadre de la mise en place des réseaux à haut débit et très haut débit (fibre optique et 4G).

Le rôle de l'ARCEP est donc avant tout économique. Et les enjeux du secteur des télécoms sont très importants : 130 000 emplois directs, 40 milliards d'euros de chiffre d'affaires par an, et 6 milliards d'investissement par an pour entretenir les réseaux et construire les nouveaux réseaux à très haut débit, afin de satisfaire les besoins croissants du secteur culturel (images, son), des entreprises, ainsi que de deux secteurs en plein développement : les services collectifs, comme la télémédecine et la télé-éducation, et les services « machine to machine ». Le président de l'ARCEP nous apprend en effet que toutes les machines (les machines complexes aussi bien que les réfrigérateurs) pourront, à terme, être connectées au réseau en disposant d’un numéro de téléphone et d’une adresse IP.

Aujourd'hui, l'activité de l'ARCEP a basculé de la téléphonie vers l'Internet, et son cadre de travail est essentiellement européen. « 95% des règles juridiques qui encadrent le travail de l'ARCEP sont fixées par les instances européennes », a précisé Jean-Ludovic Silicani. Ces règles ont évolué en 2009 et le troisième cycle législatif européen a confié un nouvel objectif aux autorités de régulation, celui de veiller à la neutralité d'internet.

La neutralité du Net : un concept à deux dimensions

Le concept de neutralité du net est né aux Etats-Unis, avec l'apparition des opérateurs de l'Internet. Le principe est simple : tout utilisateur doit pouvoir accéder à tous les réseaux et tous les contenus de façon non discriminatoire et transparente. Ce principe n'empêche pas pour autant la différenciation. Ainsi, certains acteurs paient pour être acheminés plus vite, mais dans ce cas, l'opérateur doit traiter tous les services équivalents de la même façon (non-discrimination) et les règles du jeu doivent être connues (transparence).

Citant le récent différend entre Free et YouTube, Pascal Rogard objecte que l'usager qui souscrit un abonnement ne peut connaître ces accords. Jean-Ludovic Silicani répond que l’ARCEP a passé les derniers mois à accroître son expertise sur cette question de l'interconnexion entre les contenus et les réseaux.  Aujourd'hui, c'est encore « une boîte noire », et on ne connaît pas les clauses de ces éventuels accords bilatéraux entre les fournisseurs d'accès à Internet français et les principaux opérateurs de l'Internet (Google, Facebook, YouTube, Amazon…). « Ce qui est mystérieux c'est que ces acteurs qui disent ne pas s'entendre ne nous ont encore jamais saisi », souligne Jean-Ludovic Silicani.

Pascal Rogard a demandé si l'ARCEP pouvait intervenir dans le dossier Free qui valorise l'abonnement TV à 1,99€, sans qu'on puisse pour autant s'abonner à ce seul service. Mais Jean-Ludovic Silicani a rappelé que l'ARCEP ne régulait pas le marché de détail. Selon lui, cette question relève de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ou de l'administration fiscale.

Pour conclure sur ce sujet, Jean-Ludovic Silicani a expliqué que le concept de neutralité du Net a une deuxième acception, « éthique et sociale », relevant de la protection des libertés individuelles (vie privée, données personnelles) et de l'accès à l'information. Certains invoquent en effet la neutralité du net comme synonyme de la liberté de communication. Mais, si l'accès à l'Internet est libre, il rappelle que la loi peut fixer des exceptions  pour des motifs d'intérêt général supérieurs, à savoir la protection de l'enfance et l'adolescence, la protection des données personnelles ou la protection du droit d'auteur.

Rapprochement ARCEP/CSA : tout dépend de choix politiques qui se situent en amont d’un éventuel rapprochement 

« La banalisation de l'audiovisuel » est selon Jean-Ludovic Silicani le critère central de la problématique du rapprochement. Il entend par « banalisation », le fait que les trois exceptions sur lesquelles reposait la spécificité de l’audiovisuel - un mode de distribution spécifique par voie hertzienne terrestre, un terminal dédié (le téléviseur) et une régulation portant sur la diffusion de contenus linéaires (« les programmes ») - sont en train de disparaître. Aujourd'hui, les téléspectateurs visionnent des programmes audiovisuels diffusés par voie hertzienne terrestre, pour seulement 44% du temps (ce pourcentage baisse de 2% par trimestre). La proportion du temps de visionnage par voie filaire (ADSL, fibre et câble) est en revanche en forte croissance, à 35%.  Selon Jean-Ludovic Silicani, ces deux courbes se croiseront en 2013.

cf. graphique (102 Ko)

Il a ajouté que, chez les 15-34 ans, les courbes s'étaient croisées depuis 2010 avec des pourcentages désormais de l'ordre de 25% (hertzien) et 65% (filaire). Deuxièmement, le terminal se diversifie avec les ordinateurs, les tablettes, les smartphones. La télévision elle-même devient un écran connecté au réseau parmi une multitude. Enfin et troisièmement, la délinéarisation des programmes implique une refonte d’une partie de la régulation des contenus audiovisuels (diversité, pluralisme, quotas de diffusion).

Selon Jean-Ludovic Silicani, le rapprochement entre l’ARCEP et le CSA ne se justifie que si le Gouvernement et le Parlement souhaitent aller vers une régulation de l’audiovisuel qui, comme celle effectuée par l’ARCEP, aurait une dimension essentiellement économique (analyse des marchés de la télévision payante ou des relations économiques entre éditeurs et distributeurs, par exemple) et qui ne porterait plus que subsidiairement sur les contenus, à l’image de l’OFCOM au Royaume-Uni. Ça ne semble pas être l’hypothèse la plus vraisemblable. Il subsistera de toute façon « une frontière indépassable » : le principe de « distinction des législations » (qui interdit à une autorité publique d’utiliser les instruments d’une législation pour d’autres fins que celles visées par cette législation), ce qui évite les abus de pouvoir,  comme le principe de la neutralité du net, qui interdit d’utiliser les outils de la régulation des réseaux pour réguler les contenus : ces limitations sont assez saines dans une démocratie. 

Pour Jean-Ludovic Silicani, la première priorité est de trouver de nouveaux fondements pour asseoir une régulation des contenus adaptée à l’ère d’internet. C’est nécessaire mais très difficile. Il faut, sans doute, déconnecter régulation et soutien à la création. Il s'est ainsi déclaré, à titre personnel, en faveur d'une taxe (qui existe déjà pour partie) au niveau national ou européen : elle porterait sur les recettes, dont une partie est aujourd’hui délocalisée au Luxembourg et en Irlande, de l'ensemble de la chaîne de valeur (FAI, opérateurs télécoms, fabricants de terminaux, éditeurs de contenus.). Le produit en serait redistribué aux Etats membres selon des modalités à définir. Il a ajouté que, dans le régime actuel, les obligations pénalisaient beaucoup les seuls éditeurs français.

Pascal Rogard n'a pas manqué de souligner que c'était la thèse de TF1 et des opérateurs télécoms. Jacques Fansten a renchéri : « la régulation n'est pas une ligne Maginot du franco-français, mais la possibilité de continuer à faire des œuvres ». Selon le président de la SACD, la régulation des contenus et la régulation des contenants sont liées. L'existence d'une version premium sur Free, garantissant un accès prioritaire à la télévision de rattrapage entre 19 et 22h (pass soirée à 0,99€, pass mois à 3,99€) - qu'une grande partie de la salle a découvert à l'occasion de cette rencontre -, en est une preuve supplémentaire. Enfin, Jacques Fansten a abordé la question du référencement, qui selon lui est au cœur de la neutralité du Net. Jean-Ludovic Silicani ne conteste pas plusieurs de ces questions mais estime que la plupart concernent « la régulation des contenus de l'Internet » et qu’elles « pourraient éventuellement faire l'objet d'une extension des compétences du CSA ou de la CNIL, mais ne relèvent pas de la régulation des réseaux ». Quant au référencement, il pose, selon le président de l'ARCEP, une double question : la protection des données personnelles, qui dépend de la CNIL, et l'extrême domination de Google sur les moteurs de recherche, qui peut poser un problème de concurrence.

En conclusion, Jean-Ludovic Silicani estime que le rapprochement de l’ARCEP et du CSA implique de répondre préalablement à deux questions : faut-il maintenir un lien entre la régulation des contenus et le soutien à la création ? Existe-t-il plus d'avantages que d'inconvénients à mettre dans une même boîte la régulation des contenus et des contenants, ce qui créerait un « big brother » assez inquiétant ? En attendant, le CSA et l'ARCEP ont proposé que le législateur crée très vite une instance commune pour traiter de sujets d'intérêts communs, comme les différends entre FAI et éditeurs de contenus ou la régulation du marché de la radiodiffusion (TDF). Ces deux sujets resteraient traités par l'autorité compétente, mais avec l'éclairage de l'autre. En d’autres termes : apprendre à travailler ensemble plutôt que subir un mariage forcé… qui est généralement raté. 

Béatrice de Mondenard

La prochaine rencontre professionnelle SACD aura lieu le 4 décembre. Pascal Rogard recevra Michel Boyon, président du CSA.